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找準PPP項目績效評價的焦點和“痛點”

已瀏覽:521 來源:本站  發布時間:2019-04-16

    (文章來源:中國財經報)對于政府和社會資本合作(PPP)而言,績效評價工作能否有效開展,績效評價結果能否被有效利用,是PPP項目能否成功推廣的重要因素之一。本期特邀多位專家,圍繞PPP項目績效評價的焦點和“痛點”問題發表見解。

  

       解讀

  PPP項目績效評價開展有哪些政策依據

  北京立信興華管理咨詢有限公司 趙仕坤

  在PPP項目的執行過程中,績效評價是衡量項目是否取得成效的主要手段??冃гu價工作能否有效開展、績效評價工作結果能否被有效運用,是PPP項目能否成功推廣的重要決定性因素之一。PPP項目績效評價開展有哪些政策依據?

  績效評價,是指根據設定的績效目標,運用科學合理的績效評價指標和評價方法,對預算支出的經濟性、效率性、效益性等進行客觀、公正的評價。

  財政部、國家發改委近年出臺的各項規定中均明確,績效評價工作是監督與管理PPP項目規范執行的重要手段。

  例如:財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)指出,財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據,綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定;省級財政部門要督促行業主管部門,加強對項目公共產品的服務質量和價格的監管,建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系,對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價??冃гu價結果應依法對外公開,接受社會監督。同時,要根據評價結果,依據合同約定對價格或補貼等進行調整,激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量。

  財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)明確,項目移交完成后,財政部門(政府和社會資本合作中心)應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價,并按相關規定公開評價結果。

  財政部《關于印發政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》(財金〔2016〕92號)明確,各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內,按照事先約定的績效目標,對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價,也可委托第三方專業機構提出評價意見。

  國家發改委等6部委頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》明確,實施機構應當根據特許經營協議,定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析,會同有關部門進行績效評價,并建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或財政補貼進行調整的機制,保障所提供公共產品或公共服務的質量和效率。實施機構應當將社會公眾意見作為監測分析和績效評價的重要內容。

  國家發改委《關于印發傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則的通知》(發改投資〔2016〕2231號)指出,項目實施機構應會同行業主管部門,根據PPP項目合同約定,定期對項目運營服務進行績效評價,績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。

  除此以外,在財政部、發改委及相關部委出臺的關于PPP項目的有關規定中,也都明確要求PPP項目進行績效評價。

  

  建議

  從四方面進一步改進PPP項目績效評價

  南京卓遠資產管理公司 王樂 金佳龍

  在實踐中,絕大部分政府付費項目的評價都放在了運營維護期,重點對項目公司運營維護階段進行評價和付費。由于前期項目投資和建設任務主要由項目公司承擔,項目公司自然關注建設期的風險。政府方和社會公眾對于建設期的績效評價和風險重視程度不夠,而是更加關注項目建成后的綜合效益,把著眼點放在項目運營和維護期。由此,筆者對于深入推進PPP項目績效管理提出如下建議:

  一是加強PPP項目全生命周期的績效管理研究。

  PPP項目的全生命周期績效管理是很有意義的研究課題。

  向前追溯,在總體規劃、項目立項、可研論證階段到設計階段等前期工作階段進行績效管理,促進項目的科學決策和有效實施。

  向后延伸,可以延伸到項目運營維護期間的中期評估以及項目移交或提前終止后的后評價階段(含對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價)。評價結果應及時反饋給項目利益相關方,作為政府加大支持、完善監管、調整PPP相關制度體系的依據,以提高政府投資決策水平和投資效益,同時激勵社會資本不斷提升管理,推進技術創新,提高服務水平。

  二是建議財政部門聯合各行業主管部門共同編制行業PPP項目績效評價工作指引和實施辦法。

  財政部門可積極聯合各行業主管部門,共同編制行業PPP項目績效評價工作指引。充分結合各行業特點、技術規范和適用法律法規,編制體系完整、指標確定、操作性強的績效評價工作指引,方便各項目實施機構開展系統的績效評價工作,各行業社會資本方對照評價指標改善管理,提升產品和服務質量,實質性提升PPP項目全生命周期的績效管理水平。

  三是改進綜合信息平臺,新增績效評價板塊,建設PPP基礎數據庫。

  在上述兩項工作有初步成果的基礎上,根據績效評價工作指引中明確的績效評價基本思路和指標體系,財政部可在現有的綜合信息平臺基礎上,增加績效評價模塊,引導實施機構和社會資本方的行為方式,盡快建立起全生命周期的績效管理和評價體系,實現全生命周期的標準化和公開透明管理。

  財政部門可通過綜合信息平臺,實現對PPP項目全生命周期相關數據的收集、匯總、整理和分析,建設全面的PPP項目基本情況和項目成交數據庫,作為績效評價的基礎性數據庫。

  四是充分發揮現有專家庫和咨詢機構庫作用,就績效管理征詢多方面意見。

  既有的專家庫和咨詢機構庫是寶貴的智力資源。專家庫擁有各行各業、各個專業領域的專家數百名,這些處于不同崗位的專業人員會結合自身工作實際提出針對性的意見。數百家PPP專業咨詢服務機構覆蓋了法律、財務、工程咨詢、工程技術等各個專業,國內的PPP項目基本上都是由這些咨詢機構實施完成。因其具有豐富的實際操作經驗,也會為PPP項目的績效管理提供有價值的案例分析和經驗分享。這些豐富的智力資源必將推動PPP項目的績效管理更加科學化、規范化和體系化。

  

  績效評價指標設置須考慮全生命周期 

  北京財指南咨詢公司 徐向東 劉新晶 倪楊

  何謂中國PPP的核心?一定是物有所值。筆者認為,實現物有所值的重要手段之一是對項目公司進行績效考核。

  在PPP項目中,政府方與項目公司應明確約定項目的績效標準,并將政府支付對價與項目公司的績效表現掛鉤,如果項目公司未能達到約定的績效標準,則會扣減相應地付費或對價,甚至解除項目合同。

  在PPP實操中,筆者發現,近期一些政府付費類PPP項目仍采用“可用性+績效付費”的“政府付費”回報機制。其中可用性付費總額為項目投資總額,加上融資成本,以及社會資本的合理投資收益,以項目竣工驗收合格為依據,以建設可用性績效指標為標準,自項目商業運營日起向社會資本逐年支付。

  績效付費僅限定為運營維護績效付費,依據約定的運營維護績效考核標準及考核程序,根據考核結果支付運營維護費用。同時,一些可行性缺口補助機制的PPP項目,在政府支付可行性缺口補助之時,也變成“可行性缺口補助可用性付費+可行性缺口補助運營維護付費”的方式。筆者認為從物有所值以及績效考核的本意來看,上述績效考核指標的設置無論是從理論上,還是實踐上都存在一定偏差。

  按照財政部2014年12月發布的《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)規定來看,可用性體現的是項目全生命周期的可用性,而非僅是建設期的可用性。

  當前,大多數的“可用性+績效付費”方式,實際上是“建設可用性+運營維護績效付費”方式。由于在項目竣工驗收合格之后,建設可用性的績效考核指標基本全部滿足,因此,政府就是按照一個固定的金額分期支付。而運營維護考核不合格,只能扣除運營維護費用,人為地將可用性割裂成了兩筆款項。把可用性僅限定為建設可用性,把可用性付費與運營維護付費割裂開來,實際上有“BT+O”之嫌疑,不利于項目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設實施、運營維護項目。這與國家推行的PPP全生命周期的理念還是有偏差的。

  

  在PPP項目之中用好內含報酬率

  大學資產評估土地房地產估價公司 丘開浪

  內含報酬率是PPP項目全生命周期管理中一項重要的定量評價指標,它在PPP項目中的科學運用,能夠為PPP項目的更好發展“保駕護航”。

  內含報酬率,是指能夠使未來現金流入現值等于未來現金流出現值的折現率,或者說是使項目凈現值為零的折現率。在PPP項目中運用的內含報酬率主要包括項目投資內含報酬率和項目資本金內含報酬率。

  項目投資內含報酬率是項目投資現金流入的現值等于項目投資現金流出現值的折現率。在PPP項目公司中,項目投資現金流量等價于項目公司的企業自由現金流量,企業自由現金流是全投資口徑的現金流指標,反映全部資本所共同享有的現金流。因此,項目投資內含報酬率是站在企業的角度,反映了企業整體的報酬水平,可考察企業融資前的盈利能力。

  項目資本金內含報酬率是項目資本金現金流入的現值等于項目資本金現金流出現值的折現率。在PPP項目公司中,項目資本金現金流量等價于項目公司的股權自由現金流量,股權自由現金流是權益口徑的現金流指標,反映權益資本享有的現金流。因此,項目資本金內含報酬率是站在權益資本的角度,反映了企業股東獲得的報酬水平,是從項目權益投資者角度考察項目融資后的盈利能力。

  項目投資內含報酬率和項目資本金內含報酬率之間是否存在差異及差異程度大小,取決于權益資本是否通過舉借債務資本獲得財務杠桿效應。

  當付息債務的稅后利率與項目投資內含報酬率一致時,資本金內含報酬率也與項目投資內含報酬率相等,這種情形下舉借債務并不影響權益資本的收益能力。

  若付息債務的稅后利率小于項目投資內含報酬率,權益資本將得益于財務杠桿效應,資本金內含報酬率將大于項目投資內含報酬率;若付息債務的稅后利率大于項目投資內含報酬率,則意味著權益資本不僅無法從財務杠桿獲得正面效應,而且還會受高昂的債務資本成本所拖累,使資本金內含報酬率小于項目投資內含報酬率。

  運用內含報酬率,不僅能夠對PPP項目調價公式是否公平進行檢驗,避免出現調價公式設置的主觀性和隨意性,而且能夠推導出優化修正后的調價公式,使調價機制反映價值思維的客觀規律。在涉及合作期限、最低需求量、風險分配等PPP項目合同條款的變更或再談判過程中,內含報酬率的橫向及縱向對比功能仍然可以發揮重要的作用,對PPP合同的其他變更事項提供量化指引。

  因此,在PPP項目合同條款變更、項目合同再談判、中期評估、績效評價過程中,應重視內含報酬率的測算,促進PPP項目的可持續發展。

  

  應用行業大數據提高績效評價的質量和效率

  北京市交通委員會 李飛

       北京明樹數據公司 肖光睿

  據明樹數據統計,截至目前,國家層面項目庫中項目數量已達到1.3萬個,總投資額接近16萬億元。在這些項目中,累計成交近4000個,成交金額也接近6萬億元。PPP項目快速發展背后,一些問題也逐漸暴露了出來,其中有些問題是需要通過提升精細化管理能力來解決的。由此,筆者提出以下5項建議:

  1.加強績效考核頂層設計

  目前,國家層面沒有出臺PPP績效評價指引或辦法,行業也缺乏針對PPP項目全生命周期績效考核指標體系相關標準或規定,這導致PPP項目績效考核存在主體責任不夠明確、各個項目績效考核指標體系水平參差不齊、考核指標中定性指標偏多可操作性不強等問題,難以真正實現政府依據績效考核結果來付費的政策目標,也不利于相同行業、相同領域項目之間的橫向、縱向對比分析。

  筆者建議,國家層面應盡快提出績效考核相關管理辦法,確立績效考核工作在PPP項目全生命周期中的統領地位,明確績效考核目標、原則、主體、方向,以及績效考核服務的對象,通過績效考核引領政府和社會資本雙方提高公共服務效率和質量。

  2.積極引入第三方績效評估

  績效考核可以準確地判斷項目提供公共服務的水平,而評判的標準就是PPP合同中的約定。

  隨著項目的推進,一些與項目實際脫節的條款會顯露出來,這就需要借助行業同類項目的數據進行調整優化,并對項目進行重新考核。

  然而,由于政府方人手不足等原因,相應的績效考核工作并不能夠完全依靠政府部門來完成,需要引入第三方機構來協助進行績效考核。這就要求第三方機構必須具備足夠的公信力和較高的專業水準,才能夠獲得政府及社會資本方的信任。

  3.應用行業大數據,提高績效評價的質量和效率

  目前,市場上有部分機構以數據為基礎,通過對大量項目合同中履約條款的識別和匯總,整理不同類型、不同區域、不同行業的項目履約條款中的績效要求,優化履約績效考核方法。其通過對不同項目的績效考核,匯總整理考核結果,并反饋初始數據庫,周而復始,不斷學習,以提供更優的績效考核方法和標準,并綜合對相同行業、相同領域項目之間的橫向、縱向對比分析,為后續項目的績效考核目標設定提供參考。

  筆者認為,借助一些技術手段和方法對行業數據進行深入分析,以獲得更加精細化的指標數據,這將有利于提高績效評價的質量和效率。

  4.應用PPP全生命周期資產管理系統,統籌管理區域績效考核

  筆者建議,地方PPP統籌管理部門,要充分掌握項目履約推進情況,從頂層設計上優化調整項目考核標準,做到充分借鑒吸收。相關部門可以結合PPP全生命周期資產管理系統的應用,將大數據用于為地方PPP統籌管理部門提供綜合性績效評估服務,針對同一區域的某幾種類型項目,統一建立資產管理系統,隨時監測和調取相關數據,使項目執行機構能夠充分掌握項目履約推進情況,并通過長期績效考核結果,預判下一年度政府付費額度,使得PPP項目中財政預算支出真正有據可依。

  5.梳理PPP合同流程,出臺履約管理辦法

  筆者建議,相關部門應明確履約依據,包括特許經營協議和建設及運營相關指標要求;認清履約主體,檢查考核方和被檢查方要明確,不能僅僅是甲乙方;職責分工要清晰,不同的部門分管不同的業務,要闡述清楚哪項履約考核具體找什么部門,哪個部門牽頭負責;提出履約管理模式及流程,包括日常性履約報告、季度性履約考核、年度履約檢查及臨時性事件處理等。

  案例

  軌道交通PPP項目績效評價應注意哪些要點

  德勤華永會計師事務所全球基礎設施業務中心  朱霞

  政府基礎設施項目推行PPP模式的初衷,一方面是對于政府方來說,要以相對較小的財政支出獲得相對較大的社會和經濟效益;另一方面是對于社會資本方來說,要通過自身建設效率、運營效率的發揮,獲取相應的回報。這也就意味著,PPP的核心是政府和社會資本的共贏,績效評價正是評估項目的運作是否真正達到了這一目標。

  根據國家出臺的相關政策,筆者對城市軌道交通PPP項目績效評價要點進行了梳理:

  一是績效評價的階段涵蓋項目全生命周期,包括項目建設期、運營期和移交階段。

  二是績效評價的內容包括,建設質量、運營質量、建設及運營安全、成本效益。

  三是績效評價應與項目回報機制相結合設計??冃Э己讼到y不僅包括建設期、運營期績效考核指標的設定,投資回報機制的設計本質上也是一種績效考核,而且內含在投資回報機制中的績效考核也更有效率。對于按照客流量補貼、按照車公里補貼和按照可用性補貼的項目來說,由于在投資回報機制中,已經分別內含了對客流量、車公里、可用性的激勵和評價,其績效考核的側重點將各不相同。

  使用者付費項目是否需要績效考核?一般認為,對于政府付費項目來說,績效考核結果用于確定政府付費的數額。對于使用者付費項目來說,同樣需要績效考核。對于項目公司來說,當項目回報全部來自于使用者付費時,為了追求回報收益的最大化,可能通過不斷提高運營質量來提高使用者付費的數額,這也體現了PPP項目的實質,即激勵社會資本不斷提高運營效率。

  值得注意的是,PPP項目的所有權一般屬于政府,合作期滿后,項目的所有權和運營權還將交回給政府,移交期的項目質量決定了今后項目的可持續性,因此對于使用者付費項目來說,仍然需要對項目質量進行考核,以確保項目的可持續性。不過,此時考核的側重點會與政府付費項目有所不同。

  對于軌道交通項目來說,由于票務收入有限,往往難以覆蓋項目的建設運營成本,政府可行性缺口補助普遍存在。但在A+B包的項目設計中,按照客流量進行補貼時,從社會資本或項目公司的角度可以看作是使用者付費項目,在投資回報機制中,已經內含了對客流量的考核,但仍然需要對建設質量等內容進行綜合考核。


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